Expediente Administrativo
El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a una resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Debe tener formato electrónico, ir acompañado de un índice numerado de sus documentos y, cuando se remite, foliado y autentificado (artículo 70 de la Ley 39/2015, LPAC).
Quieres recurrir una decisión de la Administración: ¿qué documentos puedes pedir?
Un ayuntamiento, una consejería o una agencia estatal ha resuelto en tu contra. Antes de preparar un recurso necesitas saber qué informes, pruebas o trámites internos sustentaron esa decisión, y no tienes claro qué puedes reclamar ni cómo se llama ese conjunto de papeles.
Ese conjunto tiene nombre jurídico propio: el expediente administrativo. Conocer qué contiene, qué queda fuera y cómo acceder a él es el primer paso antes de plantear cualquier recurso.
Qué es el expediente administrativo
El artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) lo define como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, además de las diligencias encaminadas a ejecutarla. Esta ley se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE) número 236, de 2 de octubre de 2015, con referencia oficial BOE-A-2015-10565.
En la práctica, es el "expediente" que reúne la solicitud inicial, los informes técnicos o jurídicos, los trámites de audiencia, las notificaciones y, finalmente, la resolución que pone fin al procedimiento. Es el soporte documental que justifica por qué la Administración decidió lo que decidió.
Formato, índice y foliado obligatorios
Desde la reforma de 2015, el artículo 70.2 de la LPAC exige que los expedientes tengan formato electrónico. Se forman mediante la agregación ordenada de todos los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos, junto con un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. También debe constar en el expediente una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.
Cuando una norma exige remitir el expediente electrónico —por ejemplo, al enviarlo a un tribunal en un recurso contencioso-administrativo—, el artículo 70.3 obliga a hacerlo conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad, de forma completa, foliada y autentificada, y acompañada de un índice también autentificado de los documentos que contiene.
Qué queda fuera del expediente
No todo lo que genera la Administración internamente forma parte del expediente. El artículo 70.4 excluye expresamente la información con carácter auxiliar o de apoyo: aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos entre órganos, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas.
La excepción son los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución que pone fin al procedimiento: esos sí forman parte del expediente, aunque técnicamente sean "internos".
Cómo acceder al expediente si eres interesado
El artículo 53.1.a de la LPAC reconoce a quien tiene la condición de interesado en un procedimiento el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación, el sentido del silencio administrativo que corresponda si la Administración no resuelve en plazo, el órgano competente para instruirlo y resolverlo, y los actos de trámite dictados. Ese mismo artículo reconoce el derecho a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento.
A ese derecho se suma el artículo 13.d, que reconoce a cualquier persona el acceso a la información pública, archivos y registros conforme a la Ley 19/2013, de transparencia. Ese acceso general tiene límites (datos protegidos, secretos, información confidencial de terceros) que no aplican del mismo modo al interesado que consulta el expediente de su propio procedimiento.
Los resúmenes son orientativos. Para efectos legales, consulta siempre el texto íntegro en boe.es.
Cuándo importa de verdad el expediente
El expediente administrativo se vuelve decisivo cuando decides impugnar una resolución. Si el acto administrativo agota la vía administrativa, o ya resolviste el recurso previo que correspondía, el siguiente paso es acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y allí el tribunal reclamará precisamente el expediente completo a la Administración para revisar si la decisión se ajustó a derecho. Puedes ver el proceso paso a paso en la guía sobre el recurso contencioso-administrativo.
Revisar el expediente antes de recurrir permite detectar si faltó un informe preceptivo, si no se te dio trámite de audiencia o si la motivación de la resolución no se corresponde con lo que realmente consta en los documentos. Son defectos que pueden fundamentar el recurso.
Si quieres seguir familiarizándote con la terminología de los procedimientos administrativos, consulta más términos en el glosario de BOE Hoy.
Diferencias con conceptos similares
Expediente administrativo vs. procedimiento administrativo
Son dos conceptos que se usan a menudo como sinónimos y no lo son: uno es el cauce, el otro es su soporte documental.
- Procedimiento administrativo: es el cauce formal, la sucesión ordenada de trámites (iniciación, ordenación, instrucción, finalización) que la Administración debe seguir para dictar una resolución. Es un concepto dinámico, regulado en el Título IV de la LPAC: define qué pasos hay que dar y en qué orden.
- Expediente administrativo: es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que ese procedimiento va generando y que sirven de antecedente y fundamento a la resolución final (artículo 70 LPAC). Es el resultado documental, el "archivo" que deja el procedimiento a su paso.
Dicho de otro modo: el procedimiento es el camino que recorre la Administración para decidir; el expediente es el registro escrito de ese camino. No puede existir un expediente sin un procedimiento detrás, pero un mismo procedimiento puede generar expedientes de muy distinto volumen según su complejidad.
Esta distinción importa en la práctica: cuando se habla de "vicios del procedimiento" (por ejemplo, omitir un trámite de audiencia obligatorio), se está hablando de defectos en el cauce seguido. Cuando se habla de "revisar el expediente", se está hablando de examinar los documentos concretos que ese cauce fue generando, incluida la motivación del acto administrativo que le pone fin.
Preguntas frecuentes
¿Qué es exactamente el expediente administrativo?
Es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a una resolución administrativa, además de las diligencias para ejecutarla (artículo 70.1 de la Ley 39/2015, LPAC). Incluye la solicitud, informes, pruebas, notificaciones y la resolución final.
¿El expediente administrativo tiene que estar en formato electrónico?
Sí. El artículo 70.2 de la LPAC exige que los expedientes tengan formato electrónico, formados por la agregación ordenada de los documentos que deban integrarlos junto con un índice numerado. Cuando se remite por exigencia de una norma, debe ir completo, foliado y autentificado.
¿Puedo acceder al expediente de un procedimiento en el que soy interesado?
Sí. El artículo 53.1.a de la LPAC reconoce al interesado el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación y a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento. Además, el artículo 13.d reconoce el acceso general a información pública conforme a la Ley 19/2013 de transparencia, con sus propios límites.
¿Qué diferencia hay entre expediente y procedimiento administrativo?
El procedimiento es el cauce formal de trámites que sigue la Administración para dictar una resolución. El expediente es el conjunto de documentos que ese procedimiento va generando y que sirve de fundamento a la decisión final (artículo 70 LPAC). El procedimiento es el camino; el expediente es su registro documental.
¿Qué documentos internos no forman parte del expediente administrativo?
El artículo 70.4 de la LPAC excluye la información de carácter auxiliar o de apoyo: notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos entre órganos, y juicios de valor de la Administración. La excepción son los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución final, que sí forman parte del expediente.